Le Gouvernement Guinéen a présenté le projet de loi de finances rectificative pour l’année 2023 au Conseil National de Transition CNT conformément aux dispositions de l’article 50, 51et 60 de la Loi Organique Relative à la loi de Finances (LORF) qui stipule que :
«…. En cours d’exercice, un projet de loi de finances rectificative doit être déposé par le Gouvernement :- si les grandes lignes de l’équilibre budgétaire ou financier défini par la loi de finances de l’année se trouvent bouleversées, notamment par l’intervention de décrets d’avances ou de décrets et d’arrêtés d’annulation de crédits ;- si les recettes constatées s’écartent sensiblement des prévisions de la loi de finances de l’année ;- s’il y a intervention de mesures législatives ou règlementaires affectant de manière substantielle l’exécution du budget. Les lois de finances rectificatives sont présentées dans les mêmes formes que la loi de finances de l’année telles que définies à l’article 47 de la présente loi organique.
Article 51 : Sont joints à tout projet de loi de finances rectificative :1) Un rapport présentant les évolutions de la situation économique et budgétaire justifiant les dispositions inclues dans le projet de loi de finances rectificatives ;2) Une annexe explicative détaillant et justifiant les modifications proposées ;3) Un tableau récapitulant les mouvements de crédits intervenus depuis la loi de finances initiale en application des articles 31 à 35 de la présente loi organique.
Article 60 : Les projets de lois de finances rectificatives sont déposés à l’Assemblée Nationale dès leur adoption en Conseil des Ministres. Le projet de loi de règlement et de compte rendu budgétaire est déposé à l’Assemblée Nationale au plus tard dans les huit mois de la clôture de l’exercice et, en tout état de cause, avant le dépôt du projet de loi de finances pour l’exercice à venir .L’Assemblée Nationale débat de ce projet dès la première session qui suit son dépôt. ».
Dans cet article, nous nous allons analyser quelques aspects de cette LFR 2023 ainsi qui suit :
1- Présentation du contexte macroéconomique et budgétaire de la Guinée en 2023 ;
2- Les objectifs et les hypothèses de la loi de finances rectificative 2023 ;
3- Les principales mesures fiscales et budgétaires de la loi de finances rectificative 2023 ;
4- Les grandes lignes du budget adopté par le Conseil National de la Transition ;
5- L’évaluation de la performance budgétaire de la Guinée en 2023 selon la méthodologie PEFA ;
6- Les forces et les faiblesses de la loi de finances rectificative 2023 ;
7- Les pistes de solutions pour améliorer le système de gestion des finances publiques.
Nous allons maintenant développer chacun des points que j’ai mentionnés précédemment.
- LES EQUILIBRES BUDGETAIRES ET FINANCIERS PREVUS DANS LA LFI 2023 ONT ETE MODIFIES EN RAISON DES CHANGEMENTS SURVENUS AU COURS DE SON EXECUTION A FIN JUIN PAR LES ELEMENTS SUIVANTS :
Selon le Gouvernement, le contexte macroéconomique et budgétaire de la Guinée en 2023
la révision à la hausse du taux de croissance économique qui passe de 5,7% à 6,1% en LFR 2023, soit un accroissement de 0,4 % ;
la révision à la baisse des prévisions de recettes douanières de 10 772,99 Mds à 9 957,43 Mds, soit une baisse de 815,56 Mds (-7,57%) ;
la prise en compte des ouvertures de crédits gagés par le reliquat du ticket d’entrée de Simandou pour 25 Millions de dollars (211,5 Mds de GNF) dans le cadre du renforcement des capacités opérationnelles des forces de défense et de sécurité;
le recrutement de nouveaux agents pour le compte du Ministère de la Défense Nationale ;
la poursuite des efforts de mobilisation des ressources intérieures par la Direction Générale des Impôts (+ 1 183,99 Mds);
l’inscription en charge de financement de la garantie de l’Etat dans le cadre de l’accord Sino-Guinéen pour 1 165,07 Mds ;
la révision à la baisse du service de la dette, essentiellement due à l’appréciation du franc guinéen par rapport aux devises étrangères pour 788,51 Mds ;
la baisse des ressources allouées au Fonds d’Entretien Routier (FER) de 253,96 Mds par rapport aux prévisions initiales de 778,13 Mds ;
le report des crédits 2022 du BAS FCE pour 240,34 Mds en faveur du secteur éducatif ;
l’augmentation des crédits alloués aux pensions civiles et militaires de 52 Mds en raison de la prise en charge des magistrats retraités et des ayants-droits des magistrats décédés ;
l’ajustement à la hausse des dépenses d’investissement pour 245,36 Mds ;
les virements et transferts de crédits opérés essentiellement en faveur des Ministères de l’Agriculture, de la Défense, de l’Energie, de la Sécurité et de l’Administration du Territoire ;
l’incertitude concernant l’émission des emprunts obligataires prévus pour 3 000 milliards dans la loi de finances initiale.
Ainsi, le cadrage macroéconomique du projet de Loi de Finances Rectificative 2023 se résument comme suit :
réaliser un taux de croissance du PIB de 6,1% ;
baisser le taux d’inflation (moyenne annuelle du PIB) à 9,2% contre 10,1% en LFI 2023
réaliser un taux de pression fiscale du PIB de 12% contre 12,52% en LFI ;
ramener le taux de change par rapport au dollars à 8 750 GNF contre 9 054,9 GNF en LFI ;
assurer les réserves de change pour cinq mois d’importation.
- LES OBJECTIFS ET LES HYPOTHESES DE LA LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE 2023
La loi de finances rectificative 2023 a été adoptée par le CNT le 15 septembre 2023, après avoir été élaborée par le gouvernement de transition dirigé par le Premier ministre Mamady Youla. Cette loi vise à adapter le budget initial voté en décembre 2022 aux nouvelles réalités économiques et sociales du pays. Elle se fonde sur les hypothèses macroéconomiques suivantes :
• Une croissance du PIB réel de 6,1% en 2023 ;
• Un taux d’inflation moyen de 9,2 % en 2023 ;
• Un taux de change moyen de 11 500 francs guinéens pour un dollar américain en 2023.
LA LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE 2023 POURSUIT QUATRE OBJECTIFS PRINCIPAUX :
• Soutenir la relance économique en stimulant la demande intérieure et en favorisant l’investissement privé ;
• Renforcer la résilience du secteur de la santé en augmentant les dépenses liées à la lutte contre la Covid-19 et à l’amélioration de l’accès aux soins de base ;
• Améliorer la gouvernance des finances publiques en renforçant le contrôle parlementaire, la transparence et la redevabilité ;
• Préserver la stabilité macroéconomique en maîtrisant le déficit budgétaire et en assurant une gestion prudente de la dette publique
- LES PRINCIPALES MESURES FISCALES ET BUDGETAIRES DE LA LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE 2023
La loi de finances rectificative 2023 prévoit les mesures fiscales et budgétaires suivantes :
Pour l’atteinte des objectifs de mobilisation des recettes, les mesures suivantes sont préconisées :
• la réduction du taux des ressources du Budget d’Affectation Spéciale (BAS), Fonds de Développement des Communes de Conakry (FODECCON) de 6,5% à 5,5% des recettes douanières, exceptées les recettes minières, les recettes pétrolières, les Chèques Trésor Série Spéciale (CTSS) et les recettes affectées au fonds d’entretien routier.
• le rétablissement du Droit Unique d’Entrée (DUE) à 3% sur les importations de matières premières ou intrants des sociétés ou entreprises qui ne font pas de transformation substantielle réputée suffisante avec une valeur ajoutée d’au moins 30%, conformément à l’article 2 du Code des Investissement de la République de Guinée. Il en est de même des matières premières ou intrants importées par des sociétés ou entreprises qui n’exécutent que de simples opérations de mise en bouteille, d’ensachage, d’étiquetage ou autres opérations de conditionnement pour la vente en détail.
• l’exemption de la Taxe sur la Valeur Ajoutée (TVA) à l’importation de certains véhicules neufs à usage médicochirurgical (véhicules ambulances) ou destinés au transport de corps (véhicules-corbillards) ainsi que ceux utilisés pour la lutte contre les incendies et pour le nettoyage des rues, des places publiques, des caniveaux, des pistes d’aérodromes, tels que les balayeuses, les arroseuses, les arroseuses balayeuses et les aspirateurs de boues et des eaux usées.
4- LES GRANDES LIGNES DU BUDGET ADOPTE PAR LE CONSEIL NATIONAL DE TRANSITION :
Les recettes du budget de l’Etat y compris les recettes d’ordre, sont révisées à 29 029,32 Mds contre une prévision initiale de 27 910,95 Mds, soit une augmentation de 1 118,37 Mds (4,01%). Elles sont composées de recettes fiscales (yc BAS FNDL/FODECCON/FIM) pour 25 567,41 Mds, des dons, legs et fonds de concours (yc BAS FCE) pour 1 653,01 Mds et des autres recettes pour 1 808,90 Mds. Ces recettes sont constituées du budget général pour 27 832,25 Mds et des budgets d’affectation spéciale pour 1 197,07 Mds, soit respectivement 95,88% et 4,12% du total.
Les prévisions de recettes des régies financières se présentent ainsi qu’il suit par rapport à la loi de finances initiale :
• Direction Générale des Impôts 14 845,52 Mds contre 13 537,75 Mds ;
• Direction Générale des Douanes 9 793,53 Mds contre 10 772,99 Mds ; dont RER 524,16 Mds contre 778,13 Mds ;
• Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique 2 737,26 Mds contre 2 349,85 Mds.
La baisse des prévisions des recettes douanières s’explique essentiellement par :
les mesures de soutien aux ménages pour contenir les prix des produits pétroliers ;
• la diminution du volume des importations des marchandises en provenance de la Chine due à la réapparition de la Covid-19 ;
• la subvention accordée par le gouvernement sur les importations des denrées de première nécessité pour alléger le panier de la ménagère ;
• l’exonération du droit des douanes, de la redevance de liquidation et la taxe sur la valeur ajoutée sur les intrants agricoles et d’élevage.
En termes de dépenses de l’Etat, elles sont réévaluées à 37 mille 249 milliards 45 millions contre une prévision initiale de 36 mille 106 milliards 74 millions, soit une augmentation de 1 142,70 Mds (3,16%).
- La charge financière de la dette est révisée à 1 063,20 Mds de GNF contre une prévision initiale de 1 245,00 Mds soit une diminution de 181,30 Mds (-14,60%) due essentiellement à l’appréciation du franc guinéen par rapport aux devises.
- Dépenses de personnel: Les Dépenses du Personnel : Elles sont révisées à 7831.50 Mds contre 7 360,45 Mds en LF1 2023, soit une hausse de 471,05 Mds (6,40%) qui s’explique particulièrement par le recrutement de nouveaux agents et l’avancement en grade pour le compte du Ministère de la Défense Nationale.
- Dépenses de biens et services: Elles sont revues à la hausse à 4 116,36 Mds contre 3977,94 Mds.
- Dépenses de transfert: Elles sont projetées à 8 611,32 Mds contre 8 231,78 Mds, soit une augmentation de 379,54 Mds (4,61%)
- Dépenses d’investissement pour 14 429,41 Mds contre 14 005,65 Mds, soit une hausse de 423,76 Mds (3,03%). Elles représentent 40,02% des dépenses du budget général contre40,22% en LFI et se décomposent en:
5- ¬L’ÉVALUATION SOMMAIRE DE LA PERFORMANCE BUDGÉTAIRE DE LA GUINÉE EN 2023 SELON LA MÉTHODOLOGIE PEFA ( une étude détaillée fera l’objet d’un autre article)
La méthodologie PEFA (Public Expenditure and Financial Accountability) est un outil d’évaluation du système de gestion des finances publiques basé sur un ensemble d’indicateurs qui mesurent la performance dans les domaines suivants : la crédibilité du budget, la transparence et le contrôle, la gestion des ressources publiques et la responsabilité. Chaque indicateur est noté sur une échelle allant de A (la meilleure performance) à D (la plus faible performance). La dernière évaluation PEFA de la Guinée date de 2019 et a révélé des faiblesses importantes dans le système de gestion des finances publiques et beaucoup de progrès par rapport à 2013.
En 2023, le gouvernement a entrepris des réformes pour améliorer la performance budgétaire, mais les résultats restent mitigés.
Voici une synthèse des notes obtenues par la Guinée en 2023 selon la méthodologie PEFA ( Cette évaluation est faite par le Cabinet Conseil MOCAM CONSULTING sur la base des documents de communication publics) :
• Crédibilité du budget : C. Cette note reflète le fait que le budget exécuté en 2023 est proche du budget voté en termes de recettes et de dépenses totales, mais qu’il existe des écarts significatifs au niveau de la composition des recettes et des dépenses par catégorie et par fonction. Le budget exécuté respecte les limites globales fixées par le cadre macroéconomique, mais il ne reflète pas les priorités stratégiques du gouvernement.
• Transparence et contrôle : C. Cette note reflète le fait que le budget est élaboré et exécuté selon des règles et des procédures claires et publiques, mais que l’information budgétaire est incomplète et peu accessible au public. Le budget comprend les opérations des administrations centrale et locale, mais pas celles des entreprises publiques et des fonds budgets d’affectation spéciale. Le contrôle interne et externe du budget est assuré par des organes indépendants, mais leur efficacité est limitée par le manque de capacités et de moyens.
• Gestion des ressources publiques : B. Cette note reflète le fait que le système de gestion des ressources publiques est relativement efficace et équitable. La politique fiscale est pas alignée sur les objectifs de développement et favorise la mobilisation des recettes intérieures. Cependant, la politique de dépenses publiques n’est pas fondée sur une analyse rigoureuse des besoins et des résultats. La gestion de la trésorerie, de la passation des marchés, du patrimoine public, de la dette publique et du personnel public exposent le budget à des risques financiers et opérationnels.
• Responsabilité : C. Cette note reflète le fait que le système de responsabilité est moyen et permet d’assurer une reddition des comptes efficace et transparente. Le gouvernement rend compte régulièrement au Parlement et au public de l’exécution du budget et des résultats obtenus. Le Parlement dispose d’un pouvoir d’examen et d’amendement du budget. Le public a accès à l’information budgétaire et aux mécanismes de participation et de plainte.
6- LES FORCES ET LES FAIBLESSES DE LA LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE 2023
La loi de finances rectificative 2023 présente des forces et des faiblesses qui peuvent être résumées comme suit :
• Les forces :
o La loi de finances rectificative 2023 témoigne de la volonté du gouvernement de transition de faire face aux défis économiques et sociaux auxquels le pays est confronté, en adaptant le budget aux nouvelles réalités.
o La loi de finances rectificative 2023 vise à soutenir la relance économique, à renforcer la résilience de l’économie, à améliorer la gouvernance des finances publiques et à préserver la stabilité macroéconomique, ce qui est conforme aux recommandations du FMI et de la Banque mondiale.
o La loi de finances rectificative 2023 prévoit une augmentation des recettes intérieures grâce à une meilleure mobilisation fiscale, une réduction des dépenses courantes grâce à une rationalisation des dépenses sociales, une priorisation des dépenses d’investissement public grâce à une sélection des projets prioritaires et un recours maîtrisé aux emprunts intérieurs et extérieurs grâce à une gestion prudente de la dette publique.
• Les faiblesses :
o La loi de finances rectificative 2023 repose sur des hypothèses macroéconomiques optimistes, qui peuvent être remises en cause par l’incertitude politique, la volatilité des prix des matières premières, la pression sociale et la soutenabilité de la dette ;
o Le Gouvernement ne prend pas suffisamment en compte le capacité des administrations publiques à absorber les crédits à leur disposition ;
o La loi de finances rectificative 2023 ne s’accompagne pas de mesures structurelles visant à réformer le système de gestion des finances publiques, qui souffre de faiblesses importantes en termes de crédibilité, de transparence, de contrôle, d’efficacité et d’équité.
7- QUELQUES PISTES DE SOLUTIONS POUR AMELIORER LE SYSTEME DE GESTION DES FINANCES PUBLIQUES
Pour améliorer le système de gestion des finances publiques, le gouvernement devrait envisager les pistes de solutions suivantes :
• Renforcer le cadre juridique et institutionnel des finances publiques, en adoptant l’ensemble des textes d’application de la loi organique relative aux lois de finances (LORF) qui définisse les principes, les règles et les procédures régissant l’élaboration, l’exécution, le contrôle et l’évaluation du budget aussi bien au niveau central que déconcentré.
• Développer le marché financier intérieur, en élargissant la base des investisseurs potentiels, en diversifiant les instruments financiers, en améliorant la liquidité et la transparence du marché, en renforçant le cadre réglementaire et prudentiel et en harmonisant les pratiques avec celles des autres pays de la CEDEAO.
• Améliorer l’efficacité et l’équité de la fiscalité, en élargissant l’assiette fiscale, en simplifiant le système fiscal, en réduisant les taux d’imposition, en éliminant les niches fiscales, en renforçant l’administration fiscale, en luttant contre la fraude et l’évasion fiscales et en instaurant un dialogue avec les contribuables. Cela permettrait au gouvernement d’accroître les recettes intérieures, de réduire les distorsions économiques et de promouvoir la justice sociale.
• Suivre et évaluer les dépenses publiques, en mettant en place un système d’information budgétaire intégré, en élaborant un cadre de dépenses à moyen terme aligné sur les objectifs de développement, en adoptant une approche par programmes basée sur les résultats, en renforçant le suivi physique et financier des projets d’investissement public et en évaluant l’impact des dépenses publiques sur la croissance et la réduction de la pauvreté. Cela permettrait au gouvernement d’améliorer l’allocation, l’exécution et la performance des dépenses publiques.
• Dialoguer avec les partenaires techniques et financiers, en élaborant un plan de développement national qui serve de cadre de référence pour la coordination de l’aide extérieure, en respectant les engagements pris dans le cadre des programmes du FMI et de la Banque mondiale, en participant activement aux initiatives régionales et internationales visant à renforcer la coopération financière et à alléger le fardeau de la dette. Cela permettrait au gouvernement de bénéficier du soutien technique et financier des partenaires, de renforcer sa crédibilité sur les marchés financiers et d’accroître son espace budgétaire.
Sources :
o LA LORF ;
o LES RAPPORTS DE LA COMMISSION PLAN DEVELOPPEMENT ECONOMIQUE ET CONTROLE BUDGETAIRE DU CNT ;
o LE GUIDE D’EVALUATION PEFA ;
Par Mohamed CAMARA
Economiste Consultant Associé Gérant du Cabinet Conseil MOCAM CONSULTING