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Gestion des coups d’État et transitions politiques en Afrique : La « consencratie » comme alternative aux modèles politiques d’hommes forts (2ième partie)

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Par Juste Codjo

Les piliers du modèle de la « consencratie »

Le modèle « consencratie » s’articule autour de cinq piliers majeurs. Le premier est l’adoption, par consensus national, d’un agenda national de priorités en matière de politiques publiques. Le deuxième est l’émergence de partis politiques inclusifs. Le troisième est l’instauration d’un système à parti dominant. Le quatrième est l’adoption d’un régime parlementaire. Le dernier pilier est l’instauration d’un organe suprême de régulation politico-administrative.

Une description détaillée du contenu et de la justification de chaque pilier est offerte ci-dessous. Pour juger de la pertinence de ces piliers, il est nécessaire d’en faire une lecture rationnelle, donc détachée de toutes émotions et de tous préjugés, dans une approche systémique qui place le fonctionnement de chaque pilier dans le contexte d’un nouvel environnement institutionnel offert par l’ensemble des cinq piliers.

Consensus sur les priorités de politiques publiques

Le premier pilier du modèle « consencratie » consiste à établir un agenda national consensuel de priorités de gouvernance publique. Dans un contexte de pauvreté généralisée et de ressources limitées presque tout requiert l’attention des gouvernants. Dans une démocratie électorale, ces besoins d’investissement sont souvent exploités à des fins électoralistes. Tandis que les opposants s’en servent pour des promesses démagogiques, les dirigeants au pouvoir sont tentés de disperser les ressources de l’État dans le but d’apaiser divers segments de la société. En définitive, aucun des nombreux secteurs tels que l’éducation, la justice, la sécurité, la défense, le renseignement, la santé et les infrastructures, entre autres, ne reçoit le niveau d’investissement requis pour assurer des performances décentes et des services raisonnables. Ceci produit donc un déficit de gouvernance qui conduit à des tensions sociopolitiques cycliques pouvant parfois menacer la stabilité des pays concernés.

Une définition consensuelle, par l’ensemble de la société, des priorités de gouvernance à long terme, auxquelles les gouvernants successifs seraient tenus d’allouer des proportions prédéterminées du budget annuel, pourrait progressivement aider à changer cette situation. Dans un contexte post-coup d’État, un consensus national sur les priorités de politique publique pourrait être obtenu en impliquant les citoyens par le biais d’un dialogue national et d’un référendum. L’adoption d’un tel consensus pourrait réduire les risques de démagogie électorale et de saupoudrage des ressources d’État.

Partis politiques inclusifs

Les partis politiques sont essentiels au bon fonctionnement de toute démocratie. La nature et la qualité des organisations politiques en compétition dans un processus démocratique sont en effet déterminantes pour la qualité de la gouvernance qui en découle. Le modèle « consencratie » met l’accent sur l’émergence et la capacité de survie de partis politiques inclusifs fondés sur des idéaux nationaux plutôt que sectaires. Mais de tels partis n’émergent pas simplement sur une prescription dans la constitution ou dans une loi. Ils émergent dans la durée et comme conséquence d’incitations et d’exigences électorales comme nous l’enseignent les théories en politique comparée, notamment celle de Maurice Duverger sur les partis politiques.

Le modèle « consencratie » s’articule autour de cinq piliers majeurs. Le premier est l’adoption, par consensus national, d’un agenda national de priorités en matière de politiques publiques. Le deuxième est l’émergence de partis politiques inclusifs. Le troisième est l’instauration d’un système à parti dominant. Le quatrième est l’adoption d’un régime parlementaire. Le dernier pilier est l’instauration d’un organe suprême de régulation politico-administrative

Pour arriver à l’émergence progressive de partis politiques inclusifs, il pourrait être adopté des règles électorales qui prescrivent deux tours pour l’élection des membres du parlement (et éventuellement pour le choix des élus locaux). En outre, ces règles pourraient inclure une exigence ethno-régionale d’attribution des sièges afin d’inciter à la coopération interethnique au sein des partis politiques.

Par exemple, il pourrait être prescrit que seuls les partis ayant remporté au moins un siège dans chacune des principales circonscriptions ethno-régionales du pays soient admissibles au second tour des élections. Ainsi les partis politiques qui n’ont pas de représentation au-delà de leur base ethno-régionale ne seraient pas représentés au parlement. Au fil du temps, cela garantirait que les partis politiques visent une audience nationale plutôt que leur base ethnique, car les dirigeants politiques seraient moins capables de survivre en politique si leurs partis ne répondent pas à l’exigence ethno-régionale pendant les élections.

La logique de la structuration du système partisan à travers les règles électorales a été solidement établie par la recherche théorique et empirique en sciences politiques. Sous réserve de l’adoption des autres piliers du modèle, l’émergence de partis inclusifs à travers l’instauration de la condition de représentativité inter-régionale concourra à une gouvernance inclusive à court et moyen termes ainsi qu’à un renforcement de l’unité nationale à long terme.

Un système à parti dominant

La structure du système partisan d’un pays est un autre moteur essentiel de la gouvernance publique. En supposant que l’adoption des règles suggérées plus haut faciliterait l’émergence de partis inclusifs portés vers une gouvernance inclusive, il faudrait également accorder une priorité à la stabilité et à l’efficacité de la gouvernance publique. À cette fin, le modèle « consencratie » recommande un système à parti dominant.

Différent d’un système à parti unique, un système à parti dominant, tel que conçu dans ce modèle, décrit un système multipartite où un parti politique a la possibilité, sur la base de règles électorales spécifiques, de remporter une majorité de sièges au parlement sur plusieurs mandats consécutifs. Des cas de système à parti dominant existent déjà sur le continent et semblent prospérer. Par exemple, au Botswana et en Afrique du Sud, le Parti démocratique Botswanais (BDP) et le Congrès national africain (ANC) sont au pouvoir depuis 1966 et 1994 respectivement.

Dans le modèle « consencratie », un système à parti dominant peut être réalisé en ajustant les lois électorales dans un contexte d’élections parlementaires à deux tours. Toujours s’inspirant de la théorie de Duverger sur les partis politiques, le modèle recommande l’adoption d’un système de représentation proportionnelle pour l’attribution des sièges au premier tour, tandis qu’un système électoral majoritaire (le gagnant rafle tout) pourrait être utilisé pour l’attribution des sièges au second tour.

Comme conséquence, plusieurs partis politiques, qui seraient déjà inclusifs dans leur structure en raison du deuxième pilier du modèle, se partageraient le pouvoir politique mais l’un d’entre eux aurait une chance de régner sur plusieurs mandats. Ceci permettrait, sous réserve de l’adoption des autres piliers du modèle, la mise en œuvre durable d’un agenda politique stable, axé autour du consensus national sur les priorités de gouvernance publique.

Le modèle « consencratie » met l’accent sur l’émergence et la capacité de survie de partis politiques inclusifs fondés sur des idéaux nationaux plutôt que sectaires

Un système parlementaire

Le quatrième pilier de « consencratie » est un système parlementaire qui remplacerait les systèmes présidentiels ou semi-présidentiels auxquels s’accrochent la plupart des pays africains depuis leur indépendance. A ce jour, seuls quelques pays ont adopté un système parlementaire sur le continent. Il s’agit notamment du Botswana, de l’Afrique du Sud, de l’Ile Maurice et de l’Éthiopie. Curieusement, ces pays ont tous été épargnés des coups d’État militaires depuis l’adoption de ce type de régime. Même l’Éthiopie, le seul de ces quatre pays à avoir expérimenté des coups d’état dans son histoire (1974 et 1977), n’en a plus connus depuis la mise en place d’un régime parlementaire en 1995.

Ceci n’est d’ailleurs pas surprenant, car les recherches en sciences politiques ont montré, depuis plusieurs décennies déjà, que les systèmes parlementaires sont au moins deux fois moins enclins aux coups d’État militaires. Contrairement au système présidentiel ou au régime semi-présidentiel, où le recours aux militaires semble être l’ultime solution en cas d’impasses politiques sérieuses, les régimes parlementaires permettent une solution politique constitutionnelle dans de telles circonstances. Il s’agit notamment du vote de confiance avec la possibilité de dissolution du gouvernement et du parlement.

L’adoption d’un système parlementaire éliminerait le besoin de recourir aux traditionnelles élections présidentielles pour la sélection des dirigeants des pays africains. Plutôt que de s’appuyer sur le suffrage universel direct, la sélection du chef du pouvoir exécutif, dans le contexte du modèle « consencratie », se ferait par le biais des élections législatives à deux tours suggérées plus haut.

Avant le premier tour, chaque parti politique en compétition déclarerait son candidat au poste de chef du pouvoir exécutif. Sous réserve que les conditions de partis politiques inclusifs et d’un système à parti dominant soient remplies, le candidat du parti majoritaire au terme des deux tours assumerait le pouvoir exécutif. Cette formule existe d’ailleurs dans d’autres pays africains tels que le Botswana et l’Afrique du Sud.

En recommandant l’adoption d’un régime parlementaire dans un contexte fondé sur des partis politiques inclusifs et l’existence d’un système à parti dominant, le modèle « consencratie » opte pour une approche visant à réduire certaines vulnérabilités liées à l’élection du président de la République au suffrage universel direct. En effet, les consultations populaires de cette nature exigent d’énormes ressources financières, non pas seulement pour l’État qui les organise comme l’a si bien démontré une récente chronique d’Alain Foka, mais aussi pour les candidats qui y prennent part.

Dans le modèle « consencratie », un système à parti dominant peut être réalisé en ajustant les lois électorales dans un contexte d’élections parlementaires à deux tours

L’institutionnalisation du suffrage universel direct dans le contexte africain actuel, où les candidats aux fonctions politiques doivent autofinancer leurs campagnes électorales et où les électeurs et autres acteurs de la société sont vulnérables au plan socioéconomique, expose donc dangereusement les candidats ne disposant pas de fortunes personnelles.

La plupart du temps, ces candidats n’ont d’autres choix que de recourir au soutien de mécènes étrangers ou nationaux en contrepartie de faveurs à monnayer en cas de victoire, généralement sous forme d’attributions de marchés publics fantaisistes ou de nominations à des fonctions politico-administratives non méritées. Même en cas de défaite, les candidats à ces élections demeurent toujours redevables à leurs mécènes ou au régime élu si celui-ci est disposé à éponger leurs dettes.

Dans l’un ou l’autre des cas, chaque élection populaire rend donc les candidats vulnérables à un marchandage de la part de leurs soutiens. Cette vulnérabilité est encore plus préjudiciable à la gouvernance publique quand il s’agit des élections présidentielles car elles nécessitent encore plus de ressources financières et humaines pour des campagnes devant couvrir l’ensemble du pays. L’élimination du suffrage universel direct pour l’élection du président contribuerait donc à réduire les risques de privatisation de la gouvernance publique.

Un organe suprême de régulation

Le dernier pilier, le plus critique du modèle, est un organe suprême de régulation (OSR) de la gouvernance publique. Son rôle consisterait, entre autres, à réglementer la gouvernance et les processus administratifs et politiques, tout en servant d’autorité de médiation ultime lors des crises sociopolitiques. Un autre rôle serait d’assurer la mise en œuvre effective de l’agenda national consensuel de priorités de gouvernance publique (premier pilier du modèle). À ces fins, on pourrait accorder à l’OSR le pouvoir constitutionnel de consentir à la nomination et à la destitution des hauts fonctionnaires, tout comme le fait le Sénat américain pour certains postes clés. L’OSR aurait également la responsabilité du contrôle des organes de l’administration publique. Il pourrait se voir aussi accorder le pouvoir de ratifier tout engagement concernant les intérêts nationaux du pays vis-à-vis des structures étrangères.

Enfin, l’OSR pourrait avoir la responsabilité ultime de la médiation des crises sociopolitiques qui menaceraient la stabilité du pays. L’existence d’un tel organe de médiation avec un pouvoir d’arbitrage reconnu dans la constitution pourrait réduire considérablement les risques de recours aux forces armées pendant les crises sociopolitiques, surtout si cet organe est indépendant de la politique et jouit d’une légitimité auprès du peuple ainsi que des acteurs administratifs et politiques.

A ce jour, seuls quelques pays ont adopté un système parlementaire sur le continent. Il s’agit notamment du Botswana, de l’Afrique du Sud, de l’Ile Maurice et de l’Éthiopie. Curieusement, ces pays ont tous été épargnés des coups d’État militaires depuis l’adoption de ce type de régime

A priori, c’est l’inexistence d’un tel acteur institutionnel influent et crédible dans les modèles de gouvernance actuels qui contribue à ouvrir la voie aux interventions de l’armée en cas d’impasses politiques graves, surtout face à l’impartialité et aux insuffisances de la communauté internationale dans le règlement de ces types de crises internes.

Pour des raisons d’efficacité de l’OSR, les règles régissant sa structure et son fonctionnement devraient être définies en se fondant sur la rationalité. Il faut par exemple éviter de le transformer en un sénat ou autre organe politique. Il est essentiel qu’il soit un organe restreint et apolitique. Il devrait, de façon idéale, être composé de sept à neuf membres. Pour que cet organe soit perçu comme représentatif de la nation et donc légitime aux yeux de la société, chacune des principales zones ethno-géographiques du pays devrait y être représentée par un membre. Les membres choisis pour y siéger devraient aussi incarner les valeurs auxquelles aspire la société.

Par ailleurs, tel que conçu ici, l’OSR serait le centre de gravité qui maintiendrait le modèle « consencratie » en équilibre. Il faut donc s’attendre à ce qu’il soit la cible d’acteurs puissants, nationaux ou étrangers, qui tenteraient d’en prendre le contrôle. Il serait donc indispensable de protéger cet organe capital contre l’influence de tels acteurs. Une mesure allant dans ce sens consisterait à adopter un mode de sélection des membres qui les rendrait moins vulnérables aux pressions externes.

Ainsi, les membres inauguraux pourraient être choisis par consensus national (lors d’une conférence nationale par exemple). Quant à l’admission de nouveaux membres (par exemple en cas de décès, démission, destitution ou retraite d’un membre), elle pourrait être confiée à un conclave d’élus locaux (les maires par exemple). Toutefois, les candidats au siège vacant seraient proposés par les autres membres de l’OSR pour réduire les risques de manipulation externe du processus de sélection.

Les risques de dépendance de l’OSR vis-à-vis d’autres centres d’intérêts pourraient être réduits aussi à travers l’octroi d’un mandat à vie à ses membres. Pour rappel, les États-Unis appliquent, depuis des siècles, le mandat à vie pour des centaines de juges fédéraux et les juges de la Cour suprême. Ceci a considérablement contribué à garantir une indépendance du pouvoir judiciaire fédéral américain vis-à-vis du pouvoir politique. L’adoption d’une telle formule dans le contexte de « consencratie « offrirait un garde-fou essentiel pour l’atteinte des résultats attendus du modèle.

Il est aussi nécessaire de garantir une bonne performance de l’OSR tout en réduisant les vulnérabilités de ses membres face aux risques de corruption et de chantage. A ce titre, des mesures de limitation d’âge (minimum de 60 ans et maximum de 80 ans par exemple) pourraient être considérées comme un garde-fou possible. Pour réduire les risques de chantage des membres pendant leur mandat, il pourrait être aussi envisagé une possibilité d’amnistie des membres pour tous les crimes commis avant leur entrée en fonction.

En fonction du contexte de chaque pays, d’autres mesures pourraient être envisagées comme outils visant à assurer un bon fonctionnement de l’organe et une meilleure qualité de gouvernance publique. Celles-ci peuvent, par exemple, porter sur des traitements salariaux conséquents, la mise en place d’un staff permanent et qualifié au profit de chaque membre et de l’organe dans son ensemble, la possibilité d’un droit de véto de l’organe dans le processus d’adoption du budget national, le pouvoir de destituer des hauts fonctionnaires jugés incompétents ou corrompus, ainsi que le pouvoir de dissolution du parlement et du gouvernement en cas d’impasses sociopolitiques graves. Face à de telles prérogatives de l’OSR, les dirigeants politiques auraient moins de succès dans leurs tentatives d’instrumentalisation de l’administration publique et d’utilisation des ressources de l’État pour des fins politiques.

Le dernier pilier, le plus critique du modèle, est un organe suprême de régulation (OSR) de la gouvernance publique. Son rôle consisterait, entre autres, à réglementer la gouvernance et les processus administratifs et politiques, tout en servant d’autorité de médiation ultime lors des crises sociopolitiques

S’il est important d’envisager des règles qui protègent l’OSR et qui lui assurent un fonctionnement efficace, il est tout aussi impératif d’ériger des garde-fous contre d’éventuels abus de pouvoir de ses membres. Ceci pourrait être fait à travers la possibilité d’une destitution déclenchable sur pétition populaire en cas de déviance d’un membre.

Le pouvoir de l’inculper pourrait être accordé à un Grand Jury composé de citoyens (y compris ceux de la diaspora). En cas d’inculpation, le membre pourrait ensuite être destitué par un conclave d’élus locaux (les maires par exemple). Le remplacement du membre destitué se ferait dans les mêmes conditions que celles proposées plus haut. Dans tous les cas, le vote devrait se faire au bulletin secret.

Pour réduire les risques d’abus de pouvoir et de domination d’un groupe ethno-régional sur les autres, il est recommandé que les décisions au sein de l’OSR soient prises sur la base du principe de la majorité consensuelle ou majorité inclusive; c’est-à-dire si, et seulement si, la majorité ayant voté en faveur de la décision comprend, à la fois, des membres ressortissant des grandes composantes ethno-régionales du pays (par exemple au moins un représentant du nord, du centre et du sud). L’adoption d’une telle règle aura aussi pour conséquence de produire une légitimité aux décisions issues de l’organe. A long terme, ce mode de fonctionnement de l’organe fondé sur le consensus contribuerait au renforcement de l’unité nationale.

La pertinence des cinq piliers décrits ci-dessus ne devrait être évaluée que dans le contexte du modèle « consencratie » dans son ensemble. Il faut donc résister à la tentation d’évaluer l’importance d’un pilier en isolement des autres. Par exemple, la valeur du système parlementaire proposé ici ne peut être perçue que dans le contexte de l’existence d’un système partisan fait de partis inclusifs avec des règles favorisant l’émergence d’un système à parti dominant, le tout fonctionnant sous la régulation de l’OSR. Il en est de même pour l’agenda national consensuel de priorités de gouvernance, qui ne pourrait fonctionner qu’en présence d’autres piliers, notamment un système où émergerait un parti dominant et où existerait un organe du type de l’OSR pouvant veiller à sa mise en œuvre sur une longue durée. Cela dit, il est à présent important de se pencher sur le processus de mise en œuvre du modèle dans un contexte de transition politique.

Crédit Photo : Le point

L’auteur de cet article, Dr. Juste Codjo, est un ancien officier de l’armée béninoise

Juste Codjo est titulaire d’un Doctorat en Relations Internationales, option sécurité, obtenu au Kansas State University aux États-Unis d’Amérique. Ancien officier supérieur des forces armées béninoises, il est titulaire d’un diplôme d’état-major et d’un certificat d’études stratégiques obtenus au Command and General Staff College aux États-Unis.

Après 25 années de service dans l’armée béninoise, il s’est établi aux États-Unis où il est actuellement professeur de sécurité internationale au New Jersey City University. Il y dirige aussi un programme de doctorat en politiques et gestion de sécurité.

Ses recherches portent sur les questions de gouvernance et de sécurité. Il s’intéresse notamment au rôle des institutions politiques et du consensus dans la prévention et la gestion des rebellions armées et des guerres civiles. Il examine aussi les questions de géopolitique et d’études stratégiques, notamment les politiques de sécurité des grandes puissances vis-à-vis de l’Afrique.

(*) https://www.wathi.org/gestion-des-coups-detat-et-transitions-politiques-en-afrique-la-consencratie-comme-alternative-aux-modeles-politiques-dhommes-forts-les-piliers-du-modele-de-la-consencratie/

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