Par Ana Carmo et Margaret Yates
Plus de huit décennies après sa création, l’Assemblée générale des Nations Unies demeure la seule tribune où les 193 États membres peuvent se réunir sur un pied d’égalité pour débattre des grands défis mondiaux : guerres et paix, développement, changement climatique, droits humains ou encore gouvernance internationale.
Avant la semaine de haut niveau de l’Assemblée générale, ONU Info s’est entretenu avec Richard Gowan, directeur chargé de l’ONU et de la diplomatie multilatérale à l’International Crisis Group à New York. Depuis des années, cet analyste observe l’Organisation, ses avancées comme ses blocages.
De la Guerre froide à la décolonisation, de la crise financière mondiale aux nouveaux forums diplomatiques, il revient sur les moments qui ont façonné l’Assemblée générale et explique pourquoi, malgré les divisions actuelles, elle reste une pièce maîtresse de la diplomatie internationale.
ONU Info : Revenons en 1945, au moment de la création de l’ONU au lendemain de la Seconde Guerre mondiale. Qu’espéraient les fondateurs pour l’Assemblée générale ?
Richard Gowan : Je pense qu’en 1945, les fondateurs de l’ONU supposaient que le Conseil de sécurité serait le centre névralgique de la plupart des prises de décision. Mais une fois l’ONU entrée en activité, les grandes puissances siégeant au Conseil de sécurité se sont très vite divisées ; par conséquent, de nombreuses discussions politiques se sont déplacées vers l’Assemblée générale.
Si l’on remonte aux années 1940 et au début des années 1950, c’est l’Assemblée générale qui a véritablement impulsé bon nombre de décisions concernant la question palestinienne ou la Corée, plutôt que le Conseil de sécurité, souvent paralysé par les tensions de la Guerre froide.
ONU Info : Alors que les tensions s’intensifiaient entre les États-Unis et l’Union soviétique, comment l’Assemblée générale a-t-elle fonctionné dans un monde de plus en plus divisé ?
Richard Gowan : Dans les années 1940 et 1950, la plupart des pays siégeant à l’Assemblée générale étaient des amis et des alliés des États-Unis. Ainsi, lorsque le Conseil de sécurité se retrouvait dans l’impasse en raison du face-à-face entre les États-Unis et l’Union soviétique, Washington se tournait souvent vers l’Assemblée générale pour obtenir du soutien.
Lorsqu’il est devenu impossible d’aborder la guerre de Corée au sein du Conseil de sécurité, c’est l’Assemblée générale qui a mené les discussions sur la marche à suivre concernant la Corée.
Le véritable test pour l’Assemblée générale a eu lieu en 1956, avec deux crises simultanées : celle de Suez, où la Grande-Bretagne et la France étaient intervenues, et celle liée à l’invasion de la Hongrie par l’Union soviétique. C’était une période d’une intensité dramatique ; c’est l’Assemblée qui a mandaté la toute première opération de maintien de la paix [militaire] de l’ONU pour contribuer à mettre fin à la crise de Suez, ce qui a constitué l’une de ses contributions majeures à la gestion de crise durant la Guerre froide.
ONU Info : À mesure que des États nouvellement indépendants rejoignaient les Nations Unies dans les années 1960, comment cet élargissement a-t-il transformé l’Assemblée générale, ses priorités et ses débats ?
Richard Gowan : L’expansion de l’Assemblée générale au cours des années 1960 n’avait pas été prévue par les fondateurs de l’ONU. Je pense qu’ils imaginaient qu’elle compterait, au maximum, 80 ou 90 pays.
L’Assemblée générale offrait une tribune où les pays nouvellement affranchis pouvaient faire entendre leur voix. Dans les années 1960, on l’a vue se concentrer sur une question revêtant une importance particulière pour de nombreuses anciennes colonies : l’apartheid en Afrique du Sud.
Tout au long de cette décennie, l’Assemblée générale a adopté une série de résolutions condamnant l’apartheid. Finalement, dans les années 1970, elle a suspendu la participation de l’Afrique du Sud (sous le régime de l’apartheid) ; ce fut le signe que ce que nous appelons aujourd’hui le « Sud global » s’affirmait véritablement comme une force au sein de l’Assemblée.
ONU Info : À mesure que les pays en développement gagnaient en organisation et en influence au sein de l’Assemblée générale, comment ont-ils redéfini les sujets sur lesquels l’ONU concentrait ses efforts ?
Richard Gowan : Les pays en développement souhaitaient faire de l’Assemblée générale une tribune pour évoquer l’apartheid en Afrique du Sud, ainsi que d’autres crises liées à la fin de la colonisation — comme la persistance de l’empire portugais en Afrique — ou encore la question de la Palestine, qui a pris une importance accrue dans les années 1970.
Mais ils voulaient aussi débattre de ce qu’ils considéraient comme un ordre économique mondial profondément inéquitable. En 1974, l’Assemblée générale a adopté une résolution appelant à un nouvel ordre économique plus juste pour le monde en développement. Cela a donné lieu à des tractations diplomatiques ardues, qui se sont poursuivies tout au long des années 1970 et 1980, autour de l’injustice du système économique mondial.
ONU Info : Pensez-vous qu’ils ont modifié la politique mondiale au-delà du cadre de l’ONU ?
Richard Gowan : Durant la Guerre froide, l’Assemblée générale a constitué la principale tribune permettant aux pays issus de la décolonisation de s’affirmer sur la scène internationale. Je pense sincèrement que la campagne contre l’apartheid menée au sein de l’Assemblée a eu un impact considérable et a contribué à la chute finale du régime d’apartheid au début des années 1990.
Sans cette Assemblée, je crois que la grande majorité des États membres de l’ONU n’auraient pas eu voix au chapitre sur de nombreux enjeux mondiaux. Certes, nous n’avons pas obtenu ce nouvel ordre économique international plus équitable pour les pays du Sud, mais sans l’Assemblée, bon nombre de ces nations n’auraient tout simplement pas eu de voix sur la scène internationale.
ONU Info : La fin de la Guerre froide a suscité un nouvel optimisme quant à la coopération internationale. Comment l’Assemblée a-t-elle réagi à cette nouvelle ère, et quelles opportunités se sont présentées, en particulier pour les Nations Unies ?
Richard Gowan : Les décennies qui ont suivi la Guerre froide ont été une période durant laquelle les diplomates ont pu, en partie, mettre de côté leurs divergences idéologiques pour discuter de manière bien plus constructive du renforcement du système onusien.
Pendant la Guerre froide, les diplomates du bloc communiste refusaient littéralement de parler à leurs homologues occidentaux, sauf en cas de nécessité absolue.
Il régnait un nouvel esprit de communication et de coopération ; des ambassadeurs collaboraient avec le Secrétariat de l’ONU pour élaborer de nouvelles idées — soumises ensuite à l’Assemblée générale — visant à créer de nouveaux organes onusiens, tels que la Commission de consolidation de la paix, approuvée en 2005.
ONU Info : Avec l’accélération de la mondialisation au début du nouveau millénaire, les Nations Unies ont dû faire face à de nouveaux défis économiques, environnementaux et politiques. Dans les années 2000, quels débats ou décisions ont, selon vous, le plus marqué le rôle de l’Assemblée générale ?
Richard Gowan : Je pense que la crise financière mondiale de 2008-2009 a provoqué un choc au sein de l’Assemblée. De nombreux États membres estimaient que l’ONU devait réagir à cette crise.
Cependant, les États-Unis et d’autres grandes économies ont préféré privilégier le cadre du G20. Cette période a suscité de vives critiques de la part des pays du Sud. Il convient toutefois de noter que c’est aussi à cette époque que les discussions sur l’environnement et la nécessité de protéger la planète ont commencé à prendre de l’ampleur au sein de l’Assemblée générale, parallèlement aux autres instances onusiennes.
ONU Info : Si vous pouviez parler aux fondateurs de 1945, qu’est-ce qui, selon vous, les surprendrait le plus concernant l’Assemblée générale d’aujourd’hui, et quels conseils donneraient-ils pour son avenir ?
Richard Gowan : Il ne faut pas oublier que les figures clés de la fondation de l’ONU pensaient que le système allait pérenniser l’ancien ordre impérial.
Or, l’ONU — et tout particulièrement l’Assemblée générale — a offert un cadre permettant aux pays de s’affranchir de la colonisation, de faire leur entrée sur la scène internationale, de débattre de politique mondiale et de contester les rapports de force établis.
L’Assemblée a joué un rôle central dans l’histoire de la décolonisation ; je pense que si l’on avait évoqué cette évolution avec une personnalité comme Winston Churchill, présent lors de la création de l’ONU, il aurait été très surpris de l’apprendre.
ONU Info : En tant qu’expert de l’ONU, quelle est l’importance de maintenir le siège de l’Organisation à New York aujourd’hui ?
Richard Gowan : Nous vivons une époque où il existe une multitude de cercles diplomatiques — le G7, les BRICS et bien d’autres forums.
Mais il ne faut pas oublier que, pour de nombreux petits pays et puissances moyennes, l’Assemblée générale demeure leur scène principale. C’est la tribune privilégiée où ils peuvent s’exprimer sur les affaires mondiales.
Et bien que l’on entende souvent dire que l’ONU est en déclin, nous voyons chaque mois de septembre un nombre record de dirigeants venir y prendre la parole.
C’est une tribune qui compte toujours. Il convient également de rappeler que l’Assemblée générale est le lieu vers lequel le monde se tourne pour réagir face à une crise urgente.
Il n’existe aucune alternative à cela. On pourrait certes transférer l’Assemblée générale dans une autre ville, mais je pense que pour de nombreux dirigeants à travers le monde, le fait que cette instance soit située ici — au cœur de la scène médiatique et diplomatique mondiale — revêt une importance particulière, car cela leur permet de faire entendre leur voix.